Восьмого декабря в России отмечают День образования Казначейства. В этот день в 1992 году создана система органов Федерального казначейства России.
История вопроса
Россия на рубеже 1980-х-1990-х годов переживала трудные времена. Закономерный коллапс брежневских застойных лет вынудил руководство страны пойти на трансформацию всех сфер жизни страны. Реформы должны были создать демократическое, правовое, социально-ориентированное рыночное государство. Но они были по большей части межеумочными, взаимоисключающими, а зачастую – «реформами для меньшинства».
В экономике преобразования затронули изменение форм собственности, перераспределение ресурсов между партноменклатурными группами, контроль же за государственными финансами фактически отсутствовал. Бюджетные средства оказались в коммерческих банках, многие из которых рассматривали их как безвозмездный кредит. Повсеместными стали задержки выплат, снизилась собираемость доходов, возросло число бартеров, отсутствовал достоверный бюджетный учет. Ситуация торпедировалась участившимися случаями банкротства банков.
В этих условиях министр финансов России Василий Барчук инициировал создание специализированного органа по обеспечению исполнения бюджета страны. И вот, 8 декабря 1992 года Указом Президента Российской Федерации № 1556 в составе Министерства финансов России возрождено Казначейство России. Указ возлагал на казначейские органы выполнение следующих задач:
- организацию, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, управление средствами на счетах казначейства;
- регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом Российской Федерации и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными) средствами;
- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;
- сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства Российской Федерации и состоянии бюджетной системы Российской Федерации;
- управление и обслуживание совместно с Центральным банком Российской Федерации государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;
- разработку методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для соблюдения органами государственной власти и управления, предприятиями, учреждениями и организациями, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов, а также ведение учета государственной казны Российской Федерации.
Следует добавить, что обслуживанием исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов занимались их финансовые органы.
На страже финансов
Вплоть до издания соответствующего Постановления, действовавшее на тот момент Управление исполнения бюджета Минфина России продолжило свою деятельность. И только 27 августа 1993 года Правительство России утвердило Положение о федеральном казначействе Российской Федерации. Штатная численность органов казначейства на 1993 год была установлена в количестве 20 тысяч человек. В составе Минфина России образовано Главное управление федерального казначейства со штатной численностью в 100 человек. Первым начальником ГУФК Минфина России в ранге замминистра финансов стал Александр Смирнов.
В эти нелегкие годы Казначейством разработаны нормативные правовые акты, установлено взаимодействие с другими финансовыми органами страны, открыты балансовые счета в учреждениях Банка России (хотя по-прежнему около половины счетов находилось на обслуживании в кредитных учреждениях). Кроме того, была создана система территориальных органов Казначейства.
В Оренбургской области Управление Федерального казначейства по Оренбургской области создано 25 марта 1993 года. Первый руководитель – Владимир Анатольевич Чепурин.
В 1994 году территориальным органам Казначейства России в учреждениях Банка России открыты балансовые счета для учета доходов: № 40101 «Налоги, распределяемые органами федерального казначейства» и № 40102 «Доходы федерального бюджета».
В июне 1995 года Минфином России введен в действие порядок финансирования расходов федерального бюджета за счет доходов федерального бюджета, поступающих на территории субъекта Российской Федерации.
В результате залоговых аукционов почти все «назначенные миллиардерами» сумели стать собственниками крупнейших предприятий страны благодаря тому, что в их банках находились бюджетные деньги. Ими, то есть бюджетными средствами, они кредитовали Правительство страны, а в случае невозврата кредита – государство отдавало акции промышленных гигантов. Поэтому одной из ключевых задач стало возвращение бюджетных денег на счета, открытые Казначейству в ЦБ РФ.
Эпоха перемен
С осени 1995 года начал осуществляться переход на обслуживание получателей средств федерального бюджета через лицевые счета, открытые им в органах Казначейства России. В данном случае органам Казначейства пришлось столкнуться с серьезной проблемой: наличием картотеки неоплаченных документов у бюджетополучателей в банках. Основная цель данного мероприятия красноречиво обозначена в самом названии Указа Президента от 12 мая 1997 года № 477 – «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета». К концу 1997 года переход был завершен, а реформирование продолжено. Так, с 1998 по 2001 годы осуществлен переход по учету доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на счета органов Федерального казначейства.
Многим контроль за эффективным использованием бюджетных средств пришелся не по душе. Так, один из руководителей территориального органа Федерального казначейства вспоминал, что после отказа в приеме к исполнению ошибочно оформленных платежных документов, ему позвонил генерал и пообещал «сравнять с землей ваше Казначейство».
В январе 1998 года начальником ГУФК Минфина России становится Татьяна Нестеренко. Наступает пора сделать следующий шаг в модернизации бюджетной системы страны.
В 1999 году разрабатывается федеральная целевая программа развития органов казначейства на 2000-2004 годы. Основная цель программы – повышение эффективности управления государственными финансами и осуществление контроля за расходованием средств.
Важным шагом на пути реформирования финансовой системы страны стало вступление в силу с 1 января 2000 года Бюджетного Кодекса Российской Федерации.
В 2002 году завершен процесс перевода на обслуживание через органы федерального казначейства всех федеральных учреждений, за исключением отдельных учреждений Минобороны России.
С 2005 года организована работа по доведению через органы федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования федерального бюджета. До 2005 года информация о бюджетных данных доводилась главными распорядителями до подведомственных учреждений самостоятельно.
Бюджеты под контролем
Но главное достижение первой половины 2000-х годов — внедрение механизма единого казначейского счета. В результате реформы, на счетах ГУФК ежедневно аккумулируются все доходы федерального бюджета со всей территории России. Данный механизм ускорил процесс поступления финансовых ресурсов в бюджеты.
Следующей реперной точкой в истории развития Казначейства стала административная реформа 2004 года. С 1 января 2005 года казначейство было выделено из состава Минфина России и преобразовано в федеральную службу с подчинением Минфину России. С этого момента правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, составлению отчета об исполнении федерального бюджета и об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации перешли к Федеральному казначейству. В этом же году был введено понятие «администратор доходов бюджета». Каждый источник доходов бюджета закреплен за определенным ведомством, что позволило сделать прозрачным процесс поступления средств в бюджетную систему.
С 1 января 2006 года исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов переведено на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства. Нововведение встретило резкую критику со стороны ряда регионов и муниципалитетов. По их мнению, это нарушало принцип самостоятельности бюджетов. В частности, Федеральное казначейство получало бы право обеспечивать и исполнять региональные и местные бюджеты. Что в корне неверно. Суть кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы России — проведение и учет всех операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета, открытом в учреждении ЦБ РФ. То есть органы Федерального казначейства выполняют функции бюджетного кассира. Исполнение региональных и местных бюджетов так и осталось обеспечиваться Правительством (администрацией) региона (муниципалитета), а организация исполнения бюджета – финансовым органом.
5 октября 2007 года руководителем Федерального казначейства назначен Роман Артюхин.
Новации
С 2008 года Казначейство начинает применять различные инструменты управления ликвидностью. Данные инструменты позволяют, как зарабатывать деньги для федерального бюджета (размещение средств на банковских депозитах – доходы за 2010-е годы сотни миллиардов рублей), так и оказывать помощь другим бюджетам бюджетной системы страны (бюджетные кредиты регионам и муниципалитетам под 0,1% годовых). Перспективные и уже использующиеся инструменты – договоры РЕПО, валютные СВОПы, депозиты с центральным контрагентом.
В 2010-е годы продолжилось динамичное развитие Казначейства России. Основные новации:
- казначейское сопровождение. Юридическим лицам-получателям бюджетных средств открываются счета в органах Федерального казначейства. В строго закрепленных случаях допускается финансирование под определенный аванс, в большинстве своем, оплата – только после предоставления подтверждающих документов.
- новый механизм предоставления межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам регионов и муниципалитетов выделяются под «фактическую потребность», то есть после предоставления подтверждающих документов.
- развитие информационных систем. Казначейство — оператор шести информационных систем.
- централизация бюджетного учета в органах Федерального казначейства.
Особо стоит отметить, что в 2016 году Федеральному Казначейству были переданы функции упраздненного Росфиннадзора по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций.
На пороге новый год, новые изменения. С 1 января 2021 года начинается реформирование системы бюджетных платежей. Федеральное казначейство становится платежной системой и расчетным центром для бюджетных платежей. Но, как бы ни трансформировались задачи, функции и условия их реализации, миссия Казначейства России неизменна: способствовать лидерству России в мире по качеству управления общественными финансами во благо граждан.
- Текст подготовил: Юрий Щекин, бизнес-аналитик компании ООО «Организационно-технологические решения 2000»